高国力、潘昭宇：我国培育发展现代化都市圈OD体育官方网站- OD体育APP下载- 世界杯指定投注平台的进展、问题和重点任务

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　　多个都市圈通过打通城际“断头路”、建设市域（郊）铁路、推进交通干线互联互通等举措，在交通一体化方面取得积极成效。一是“轨道上的都市圈”建设提速。城际铁路和市域（郊）铁路加快建设，中心城市轨道适度向周边城镇延伸。例如，南京都市圈南京至马鞍山、南京至扬州、南京至滁州城际铁路加快建设，成都都市圈成都至资阳市域（郊）铁路建成运营。二是着力打通城际“断头路”。建设都市圈城际快速通道，全面摸排并滚动实施省际“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程，比如实施城际“断头路”行动计划等。三是探索一体化交通运营机制。例如，成都都市圈成都至德阳、眉山、资阳动车用时缩短至23分钟，都市圈日开行动车104对、日均客流量2.4万人次。交通服务同城化发展持续深化，“天府通卡”实现四市一卡通刷、一码通乘、优惠共享。

　　都市圈中心城市，尤其是超大特大城市作为都市圈的核心，承担着辐射带动周边城市、促进区域协调发展的职能。然而，当前我国大部分都市圈的核心城市在创新驱动、产业升级等方面的引领作用发挥不足，都市圈内部发展不平衡问题突出，核心城市与外围城市经济发展差距显著。[6]以G都市圈为例，据统计，近5年G都市圈内约67%的新增企业注册地和约70%的固定资产投资都集中在G市，而一些外围城市在吸引优质资源方面明显处于劣势，人才、资金、技术等资源要素的单向流动进一步加剧“虹吸效应”。[7]2024年，G市人均GDP达16.34万元，是某外围城市人均GDP7.06万元的2.3倍，相比2017年，差距进一步扩大了0.5倍。[8][9]同时，要素的单向集聚不仅使外围城市面临发展动能不足的困境，也导致核心城市承载压力持续加大，2022年G市建设用地开发强度已达30%，超过国际警戒线。

　　随着我国城镇化进程推进和都市圈的培育发展，部分都市圈通勤出行需求呈现快速增长。如深圳与东莞、惠州等毗邻地区的每日跨城通勤往来总人数达到20余万人次。然而，城际通勤交通系统在出行效率及品质等方面存在的短板日益突出，已成为制约都市圈高质量发展的关键瓶颈。一方面，时间成本居高不下。虽然各都市圈都提出打造“1小时通勤圈”的目标，但由于线路规划、站点设置等因素，实际通勤时间往往远远超出预期。以N都市圈为例，某城际线分钟，但由于末端交通接驳体系不完善，“门到门”总通勤时间增加至1.5小时以上，通勤效能大打折扣。另一方面，出行服务品质不高，拥堵、拥挤现象突出。道路交通方面，中心城市早晚通勤高峰时段，进出城道路呈常态化拥堵。轨道交通方面，部分都市圈的市域快线运能不足，高峰时段拥挤现象突出。如S都市圈的11号线%，部分车厢拥挤度超过150%。[10]

　　建设现代化都市圈的前提是不打破行政区划，这其中成本共担、利益共享机制就成为决定都市圈产业合作、招商引资、要素流动、公共服务共享的决定性因素。然而，近年来都市圈建设中涉及的利益分成、税收分享、GDP统计归属等核心问题并未取得实质性突破，制约都市圈的培育发展。比如在G市和F市同城化进程中，由于涉及跨行政区域的土地整合，两地政府对土地出让金、税收分成等核心利益分配方案存在分歧，导致两地新城核心区3.2平方公里的开发停滞超过5年，2018—2023年，该区域土地价值因制度性障碍而难以实现其潜在开发价值。[11]从制度经济学的视角分析，利益分配机制缺失实质上提高了区域合作的交易成本，形成负向激励循环，最终可能陷入“合作困境”的囚徒博弈。深入剖析这一问题的根源，主要体现在三个方面：首先，现行财税体制仍以行政区划为基本单元，跨市合作项目的收益分配缺乏明确的法律规则，导致实际合作推进存在政策法规制约；其次，地方政府间签订的合作协议缺乏强制约束力，协议内容没有分解成具体的落实项目，难以落地实施；[12]第三，政绩考核的属地化特征使地方政府更关注本地短期利益，这直接削弱了推进跨区域合作的内生动力。

　　都市圈规划实施评估机制不健全。都市圈规划涉及跨地级市政府乃至跨省级政府之间的关系，也涉及政府和市场的关系，由于主体的多元性和城市发展的复杂性，在规划实施过程中需要对实施效果以及实施环境的变化进行持续的监测，通过对规划实施时序、步骤、措施进行调整，达到修正规划的目的。目前，大多数都市圈在规划实施过程中没有相应的评估和反馈机制，导致都市圈规划难以应对新形势的变化要求。此外，都市圈培育普遍缺乏协同实施考核机制，也间接制约都市圈的培育壮大。由于经济发展水平、行政层级、财政实力、政策资源等差异，都市圈建设过程中普遍出现都市圈外围城市合作积极性高、但话语权较低，而都市圈中心城市则因为缺少利益驱动和考核机制、积极性相对较低的现象。

　　都市圈本质是由职住、通勤关系形成的统一劳动力就业市场，作为关注完整城市功能的区域范围，往往具有通勤联系紧密、整体职住平衡的特征。[13]结合国际经验及我国当前发展实际，现阶段，我国都市圈主要指都市圈周边城市组团至中心城市城区“门到门”通勤时间平均在1—2小时、“站到站”通勤时间在1小时左右的空间范围，都市圈原则上以县级行政区为单元、并跨越地级以上城市。[14][15]从功能上看，都市圈是交通通勤圈、产业协作圈、统一市场圈、品质生活圈的统一（见图1）。其中，交通通勤圈是基础，是划定都市圈范围的主要依据，也是产业协作圈、统一市场圈、品质生活圈的重要支撑。产业协作圈是主体，是都市圈内产业分工布局、就业岗位分布的主要载体，也是统一市场圈和品质生活圈的重要依托。统一市场圈是纽带，是都市圈内产业链上下游协作、各类要素高效流通配置的重要平台。品质生活圈是目标，是培育现代化都市圈的追求方向，主要体现在都市圈内公共服务均衡普惠、生态环境协同共治等，品质生活圈与交通通勤圈、产业协作圈、统一市场圈也是相互影响、相互促进。

　　二是结构得当。科学合理的空间结构、城镇体系结构和产业结构是都市圈发展的必要条件。从空间结构上看，我国都市圈的空间结构主要分为单中心布局和多中心布局两种类型，单中心布局以南京都市圈、广州都市圈和成都都市圈等为代表，主要围绕都市圈内一个中心城市分布，多中心布局则围绕都市圈内若干体量相当的城市呈连绵分布，以苏锡常都市圈、厦漳泉都市圈等为典型代表。从城镇结构上看，都市圈内基本呈现“中心城市—节点城市—县城—乡镇”的城镇体系。从产业结构上来看，都市圈中心城市应着力推动产业高端化发展，形成以现代服务经济为主的产业结构，外围中小城市形成以先进制造业为主的产业结构，整体形成都市圈中心至外围梯次分布、链式配套、有序竞争、相互融合的产业布局。

　　二是开展都市圈发展规划评估，适时组织规划修编。在都市圈同城化评价基础上，系统梳理2019年《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》出台以来，各地都市圈发展规划编制、实施进展情况。“十四五”期间重点培育的成都、福州、南京、长株潭等都市圈发展规划的规划期均至2025年，有必要针对规划的目标、执行过程、效益作用和影响进行客观系统的总结和评估，深入分析存在的堵点难点问题，对规划的内容、任务、举措、机制等进行反思和调整，并在新一轮的规划编制实施中及时修正纠偏。同时，结合“十五五”各级国民经济规划编制契机，推动“十五五”期间重点培育的都市圈开展规划编制工作，要在充分吸取先行地区经验教训的基础上，深入研判国际环境、新型城镇化和全国统一大市场建设新趋势、新特征，做好都市圈发展规划与国家、省级、市级相关规划的衔接，编制内容突出针对性和可操作性。

　　一是研究加大政策支持力度，推动都市圈交通基础设施建设。聚焦扩大都市圈通勤服务供给，提高运营服务品质，围绕重点都市圈形成0.5—1小时通勤圈，研究超长期特别国债、“两重”项目和“两新”政策、地方政府专项债券等支持都市圈城际通勤效率提升。以优化通勤供给为重点，推动沿都市圈客流主廊道、强化中心城市与周边城市通勤联系的城际铁路、市域（郊）铁路等建设，加强与其他轨道交通方式合理分工、衔接融合，完善都市圈轨道交通网络，提升城际通勤效率。支持改造利用既有铁路资源开行城际、市域（郊）列车。以充分挖掘和释放既有铁路运能为重点，加强既有铁路资源盘活利用，推动具备条件的既有铁路通过优化局部改扩建、改造站台站房、增建复线及联络线、增设车站等方式进行适应性改造，增强城际客运功能和运输能力，公交化开行城际、市域（郊）列车。加快建设都市圈公路环线通道，全面畅通都市圈内各类未贯通公路和瓶颈路段。

　　二是构建都市圈产业协作平台。借鉴南京、杭州都市圈产业发展联盟经验做法，成立都市圈主导产业发展联盟，由政府组织、企业、研究机构、专家团队等主体共同参与，聚焦原材料、供应商、展销、创新、人才、技术合作、招商、品牌等环节，联合举办产业推介活动、发布产业动态，加强主导产业在都市圈各城市之间的紧密联系和协同发展，培育形成产业生态圈。探索联合设立都市圈产业发展基金，以转移支付、直接投资、债券融资等方式为重点领域、重大项目提供支持。积极共建产业园区。通过政府间合作、政府与企业合作、企业间合作等模式组建园区开发平台，借鉴成都都市圈及长三角G60科创走廊等经验，重点在临界地区、交通廊道沿线地区、产业协同发展基础良好地区合作共建产业园区或者飞地园区，以园区为载体，提升承接中心城市产业转移能力，促进中心城市功能纾解和产业转型升级。

　　一是推动优质公共服务资源协同共享。加强都市圈基础教育资源统筹，推动超大特大城市与周边城市中小学合作，成立基础教育学校联盟，建立和完善联合教研、校外实践、研学旅行等基础教育资源共享机制，推动通过人工智能、互联网等高新技术开展远程教育、培训和交流，促进优质教学资源协同共享。建立都市圈职业教育联盟，共同打造都市圈产学研一体化职教基地，推进师资、产学研、实习就业等全方位合作。优化区域医疗卫生资源配置，创新医疗服务共享模式，推动超大特大城市三级医院在都市圈周边城市设置分支机构。推进医疗服务协同共享，推动病历跨地区、跨机构互通共享，推动医学检验检查结果跨地区、跨机构互认，探索建立都市圈定点医院转诊机制、医保定点互认机制和实时结算机制，建立医疗损害异地鉴定及医患纠纷异地调解制度。

　　一是推进都市圈要素市场一体化。推动人力资源市场一体化，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索都市圈内城市户籍准入年限同城化累积互认，推动人力资源信息共享、公共就业服务平台共建。推动土地要素市场一体化，推动都市圈农村集体经营性建设用地、增减挂钩节余指标和耕地占补平衡指标跨行政区交易和配置。统筹用地指标管理方式，在毗邻地区、同城化先行区等特别功能区，共建“指标池”，增强跨区域项目用地保障能力。推动金融服务一体化，探索设立都市圈一体化发展投资基金，鼓励社会资本参与基金设立和运营，推进都市圈城市商业银行互设分支机构，推动融资担保、、融资租赁等业务同城化。建立统一的技术市场，构建都市圈综合性技术产权交易市场以及专业化技术产权交易平台，促进科技成果规范有序交易流转，鼓励发展跨地区技术产权交易中介服务，率先实行“创新券”都市圈通用通兑。